廣州市政府購買公共服務從2008年開始探索，經過了專項購買向綜合服務購買的轉變：從最初的青少年社會工作、院舍社會工作、社區社會工作、殘疾人社會工作購買服務等多領域多形式的探索，到2010年開始學習新加坡和香港的社會管理經驗，嘗試在街道層面通過家庭綜合服務中心的方式推行20個試點的政府購買公共服務，再到2011年底的家庭綜合服務中心全面鋪開。

　　2012年1月“兩會”期間，廣州市政府提出采取全面推進政府購買社會服務的方式，把20個試點街道的家庭綜合服務中心的模式推及廣州市所有街道，每個街道至少建立一個家庭綜合服務中心，于是150個家庭綜合服務中心如雨后春筍般發展迅速，家庭綜合服務中心建設也被列為廣州市2012年民生十大實事之一，用大面積覆蓋和全面普及的方式推動社會工作實務，取得了重大成績，采取政府購買服務的方式關注民生，“廣州經驗”在全國范圍內引起了關注。廣州市的政府購買服務，以項目購買的方式全面推進。

　　大規模的政府購買服務確實有正面的積極成果，一方面通過這種財政投入，極大提升了民生服務的覆蓋面，家庭綜合服務中心秉承“助人自助、服務社群”的理念，從人的需求和問題出發提供專業服務，服務領域包括了家庭、青少年、老年中的弱勢群體和有需要的人群，同時規定各街道具體情況可以設立特色服務，包括殘障康復、社區矯正、社區專案、社區公共問題的介入；另一方面通過這種大規模的政府購買公共服務的模式，催生了一大批承接政府購買公共服務的社會組織，從2009年上半年廣州市僅有的七個社工機構擴展到目前的兩百多家。政府購買公共服務，使“社會工作”成為不再陌生的名詞，這些措施對于社會創新具有重要意義。

　　但是在短期內政府購買社會服務步伐過大也會帶來相應的問題，150個家庭綜合服務中心是在20個試點只有一年，經驗尚未來得及總結、存在的不足尚未找到解決的方法的基礎上全面鋪開的，這就導致了如下問題：

　　（一）承接政府購買社會工作服務的社會組織大量涌現，政府對社會工作服務組織的監管機制有待完善

　　近三年來，隨著社會管理服務改革的推進，政府購買社會工作服務的力度持續加碼，廣州市社會組織的發展空間隨之拓寬。在大規模推進家庭綜合服務中心建設的過程中，以承接政府購買社會工作服務為目標，但又不太了解社會工作，亦沒有太多專業背景的社會組織涌入社會工作服務領域，導致社會工作服務組織數量呈現連年快速增長趨勢。對于政府來說，如何在培育中對社工組織進行規范，有效引導、指導和管理，目前還缺少應對思路和管理手段。用購買服務的方式培育社會工作服務組織、以獎代補促進社會工作服務組織發展的效果是明顯的，但若缺乏有效的監管和引導，完全靠社會工作服務組織自律營運的方式，毫無疑問可能會因監督和規范的缺失而給政府購買社會工作服務的公益性、非營利性帶來挑戰和隱憂。

　　從廣州市在社會管理體制創新中以政府購買服務項目方式培育大量的社會工作服務組織的成效看，需要認真思考的是如何對社會工作服務組織進行規范和提升公益性、非營利性的屬性，從政策上、管理上、監管上、指導上應防止社會組織把政府購買社會工作服務當盈利的蛋糕爭搶牟利。實際上這個問題已經引起了政府和社會的關注，但是由于政府購買服務的實踐剛剛起步，政府在管理經驗上不足，導致其在政策指引上、質量監控上都缺乏具體有效的措施和方法，因此帶來了不少問題。

　　筆者在2013年“兩會”期間提出的《關于規范政府購買服務的招投標和評估工作的建議》被列為廣州市政府領導重點督辦提案，也說明政府已經意識到了這個問題的重要性。從筆者參與各種項目評估、調研的情況看，社會組織在營運過程中公益性的偏差雖然程度不同，但是個別問題具有普遍性。

　　政府購買服務在廣州市仍然處于起步階段，隨著社會的不斷發展特別是市場經濟的不斷深化，人們對公共服務的需求多樣性、差異性日益明顯，公共服務提供手段單一、保障不足等問題日益突出，借鑒國際先進經驗，推行政府購買服務勢在必行；但是也要注重通過政府購買服務的方式做好制度設計，就要建立起公開透明的政府購買服務的平臺。

　　政府向社會組織購買服務并不等于政府放棄管理責任，在實施購買服務后，承擔管理職責的政府部門必須履行監督責任，將購買服務事項納入專門部門統一管理，依法對購買服務的社會組織實行項目質量、效果的指導與監督，形成職責到位、協調配合、違法必究的管理和監督機制，才能具有真正意義的通過服務購買培育和促進社會組織，公共服務多層面提供滿足人們不斷發展的物質文化需求的初衷。

　　（二）政府購買社會工作服務在制度設計與招投標機制方面有待規范

　　由于政府購買社會工作服務屬于新生事物，政府購買社會工作服務要走上規范化軌道，透明化、公開化的平臺搭建和制度建設需要一個過程。

　　社會工作服務具有較高的專業資質和能力要求，目前政府和社會各界對其認知度還比較低，因此在推展政府購買社會工作服務的過程中，作為服務購買方的政府往往認識不到購買服務的工時計算與服務質量的關系，在杜絕價低者得、防止服務以次充好的看法被普遍接受之后，招投標過程就會出現服務工時虛高者得，服務工時虛高一方面可能容易導致某些服務機構過分重視服務指標數量而忽略服務質量，另一方面也可能導致某些服務機構為完成指標量而虛報服務指標完成數量的情況；當購買服務的服務指標量高于家庭綜合服務中心規定人員所能提供的服務20%以上時，便有可能在材料和數字等方面出現問題。

　　舉例說明：廣州市政府文件規定家庭綜合服務中心一線社工為14人，年度服務工作量計算：14（人數）*21.75（扣除國務院規定的所有假期和周末的月工作日）*8（每天工作時間）*12（月份），就可以得出服務工時為29232小時，由于社會工作服務必須有督導、培訓、交流、學習的時間，約占總工時三分之一，于是可以計算出家庭綜合服務中心服務工作量大概為20000-21000之間，但是由于個別購買方未能透徹理解服務工時與服務質量之間的關系，片面采取服務工時高者得進行招標，甚至出現家庭綜合服務中心服務指標達到三萬多服務工時，如此虛高的工作量讓一線社工倍感指標壓力，沒有更多的時間顧及服務質量，因此在保證服務質量上就會存在很大的困難，難以滿足服務對象的需求。

　　政府購買服務如果從原來的價低者得轉變為服務工時虛高者得，那么損害的可能將是行業公信力和政府形象，亦可能出現個別社工服務組織為拿項目而造假，若不及時有效制止，最終可能破壞行業的公平競爭機制，導致行業管理失范，違背政府購買社會工作服務的初衷。令人擔憂的并不限于此，在政府購買社會工作服務中，由于某些招投標過程不透明，而引起各種問題的出現。筆者在參加政府購買社會工作服務的評標工作中發現，個別社會組織為了獲得項目，不惜材料造假、資質造假，“蘿卜招標”的情況也時有出現。

　　政府購買服務制度設計方面（如何杜絕招標過程中人情關系戰勝專業關系、如何防止弄虛作假和服務工時虛高者得、如何營造招標過程公平公正的平臺、如何對社會組織的違規違法行為進行有效的監督和懲處等等）的缺陷，給政府購買社會工作服務招投標過程中的弄虛作假留下了空間。

　　（三）政府購買服務的評估缺乏質量標準和監控平臺

　　2012年5月，廣東省政府下發《政府向社會組織購買服務暫行辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》提出，在政府向社會組織購買服務過程當中，重大項目、重大民生事項需由財政部門委托第三方機構通過公開招標方式組織實施，其余購買項目應通過公開競爭方式實施，屬于政府采購范圍的應通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等方式實施。但是政府購買服務并非實體產品，難以用實體的標準化的方式提供。

　　《辦法》提出建立“第三方評估機制”，提出政府向社會組織購買服務的績效評價，可由財政部門實施或通過引入第三方實施。《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》，具體分解落實到三級目錄，共涉及到262項內容，什么樣的“第三方機構”才具有權威性，才能有效評估，這些問題在《辦法》中并沒有明確，也就是說《辦法》仍然屬于綱領性的制度設計，既沒有實施方案，也沒有監督、考核和問責制度的明確規定，操作起來仍然面臨一些困難和問題。

　　廣州市政府購買服務第三方評估的意識比較強，每年都有對于政府購買服務的中期和末期的評估，并按照《辦法》和國際慣例采取第三方評估的方式執行。

　　早在廣州市第一批20個家庭綜合服務中心的試點項目中，廣州市社工協會作為行業協會組織專家團隊承擔20個家庭綜合服務中心試點的評估工作，為了從動態、過程中實施觀察，廣州市社工協會聘請了20名在校大學生做長期的服務跟蹤，在社區里匿名體驗服務，同時還組織在一線服務中有督導經驗的、具備問題分析探索能力的高校專業教師、香港督導等組成的評估團進行中期和末期的審核打分。但也有對這種評估、審核的質疑：沒有全市統一規范的專業評估標準，專家們憑著個人經驗和認知為根據的評估方式是否有公信力？

　　為了應對這個難題，廣州市社工協會在廣州市民政局的支持下于2013年4月專門聘請香港資深評估專家，為參與評估的專家團隊進行了為期幾天的培訓，從評估思路、評估內容、評估方法、評估模式、評估指標修訂、評估報告等多方面進行培訓；對廣州市政府購買服務進行了為期半年的大面積問卷、座談、專題討論，并形成調研報告提交政府決策參考，這是非常值得肯定的做法。

　　但是廣州市政府購買服務的評估仍然存在一些問題，各區在購買項目評估時獨立自主向第三方機構購買評估，卻沒有廣州市統一的行業和服務質量的評估標準的設定，眾多評估機構都按照自己的理解自成體系去開展評估工作，給社會工作服務機構帶來較多困惑和問題，各參與評估的機構專家團隊組建與資質也沒有正式的途徑向社會公布。

　　舉例說明：目前廣州市接受政府購買第三方評估的主要機構有幾家：其中廣州市社會工作協會（該協會是沒有做直接服務的機構），還有個別有政府購買或其他方式的參與直接服務的機構參與評估，對于評估機構又當運動員又當裁判員的情況，政府并沒有進行必要的規避規定和規范管理。由于沒有廣州市對政府購買服務的統一標準，這幾個機構作為第三方評估標準自行設立，對通過評估促進社會工作服務良性發展的基本目標就會有所偏離。

　　對于正在培育過程處于萌芽階段的政府購買服務領域，沒有統一規范和標準的情況下，沒有有效監控和管理的平臺，沒有行業標準的設立和公平公正的規避制度，必然帶來各種問題，影響政府購買服務的目的。

　　（四）政府購買服務撥款程序繁雜延誤，稅率成為困擾社會組織提供優質服務的瓶頸

　　政府購買服務項目款的審批繁雜，經費到位的過程中有時會延誤會造成社會組織拖欠員工工資的情況，個別服務迫不得己變成零經費服務問題的原因是政府仍然按照企業購買的思路開展服務購買。企業營運與民辦非企業性質的公益性組織營運存在重大差別，民辦非企業不以營利為目的，項目若有盈余不得用于福利和分紅，必須用于服務拓展，這種規范和思路使得民辦非企業的社會組織的資金難以積累，在服務經費一旦出現延誤的情況下，高素質的社工人才隊伍的穩定和服務質量的保證就成為問題。

　　2012年筆者曾經在“兩會”期間通過政協提案建議簡化政府購買服務的撥款程序，或者成立社會組織在政府購買服務款項延誤時可以申請經費墊付的基金會對社會組織實行支持，但是相關職能部門解釋，撥款程序是規范操作的過程，不能逾越。

　　稅率也是困擾社會組織發展的大問題，財政經費撥付時需要社會組織提交發票，提交發票必須先行納稅，大概是5.6%左右的稅費。以200萬元的家庭綜合服務中心項目為例，假定某社會組織承接政府購買服務，200萬元稅費11.2萬元；3月份簽署協議，第一期款項撥付為5月份，9月份項目中期評估，才能申請第二筆經費，由于經費審批撥付的程序繁雜，第二筆項目款往往已經到了11月，服務的過程由于經費不能及時到位，為了減少墊付經費的壓力，該機構迫不得已做了零經費服務。經費到位問題隨之而來，不能在11、12月有大額開支，否則被認定突擊使用經費不規范；跨年度的人員工資和服務經費被認為屬于機構盈利，必須繳納25%的營業稅……。筆者曾經就這個問題與相關職能部門以政協委員提案的方式交流，得到的回應是稅法是全國人大才能制定和修改的，任何變動都是違規甚至違法行為。

　　既然廣東省采取了“先行先試”的方式推進政府購買服務，在撥款程序和稅率方面，是否也可以嘗試改革購買方式和稅費的方式，避免照搬照套到政府購買服務產生的不配套及政策法規的碰撞帶來的難題呢？