本文根據政府購買服務實現共同富裕的設想途徑（圖1），就如何實現政府購買服務的潛在功能，做大共同富裕的“蛋糕”，如何通過“三次分配”分好共同富裕這塊“蛋糕”，以及對相關的改革重點和保障機制進行分析研究，提出對策，以充分發揮財政資金在全面推進共同富裕中的多重積極作用，結合實際發揮政府購買服務作用，并提出工作建議。　 　

　　“三次分配”目前沒有統一的說法，但從正面分析，本文認為，就是以非營利性的社會組織（包括農村集體經濟組織、基層群眾性自治組織，以下統一簡稱“非營利性組織”）為中堅力量，在社會道德、美好愿景下，相關主體（含個人）自愿通過慈善公益方式對所屬資源和財富進行分配，實現對其他收入弱勢群體的幫扶。　　 　　

　　財政屬于“再分配”的范疇，財政政策決定了“三次分配”資金的主要來源。財政支出除了在全面建設共同富裕的過程中起著公平、兜底保障的基礎作用外，絕大部分資金是通過“支出”進入“三次分配”領域，而政府購買服務作為財政支出改革的重要手段，通過基礎制度安排（如通過非營利組織的“三次分配”），完全可以使政府購買服務成為促進充分就業的重要保證、“三次分配”的最重要資金來源、實現共同富裕的重要渠道。　　　　

　　（一）實現共同富裕是政府購買服務的重要改革使命　　

　　政府購買服務既是促進政府職能轉變，改善公共服務供給，提高公共服務效率的財政改革，更要充分認識到，政府購買服務是財政資金進入“三次分配”實現共同富裕的有效途徑，可以大有作為。政府購買服務特別是購買公共服務的過程，客觀上可以成為充分就業的重要保證；而其資金的分配和使用，通過合理引導，即非營利組織的“三次分配”，又可以成為增加低收入群體收入與擴大中等收入群體最重要的資金來源。因此，重新認識、充分認識政府購買服務改革使命意義重大。　　　　

　　（二）政府購買服務致力于促進共同富裕，是最大的公平與效率　　

　　事實證明，現行政府購買服務特別是數量巨大的公共服務承接主體，除了少數事業單位，絕大多數是作為市場主體的一般民企。雖然這些市場主體效率高，但資本的屬性決定了財政資金進入這類市場主體后，最終得益的還是少數高收入者，這與建設共同富裕社會的要求不符。　　　　

　　現行的政府購買服務只注重事項本身的公平與效率，尚未延伸到財政資金使用過程和結果形成的社會公平與效率上。如果經過非營利組織的“三次分配”，可使更多的群體受益，是更大的公平與效率。同時，絕大多數公共服務屬于市場活動末端、地方區域性強、市場溢出效應小，政府購買公共服務事項，向非營利性組織傾斜的政策引導，不會構成對市場經濟的行政干預。　　　　

　　（三）政府購買服務帶動共同富裕的重點是公共服務　　　　

　　發揮政府購買服務促進共同富裕的作用，重點應當而且必須是公共服務，這與政府購買服務工作的重點是高度契合的。首先，公共服務有利于鞏固扶貧成果、鄉村振興，對實現共同富裕有著直接的拉動作用。其次，提供公共服務也是地方各級政府職責和權限所在，有利于各地統籌需要和可能，確保公共服務建立在經濟發展和財力可持續的基礎之上。再次，公共服務財政支出總額都比較大，持續時間長，預期穩定，能切實保證政府購買公共服務成為“三次分配”最可靠的渠道，保證共同富裕長遠目標的實現。最后，一般性的政府購買服務事項涉及面小、帶動性弱、公眾參與程度低、預期不穩定，在共同富裕中只能發揮階段性的作用。　　　　

　　（四）政府購買服務使財政資金在共同富裕中發揮“多重”作用　　　　

　　公共服務在購買實施過程中，只要實事求是，因地制宜，降低準入門檻，其購買實施過程事實上本身就是一個可以廣泛實現共同富裕的過程，這是多年來被“忽略”的問題。因此通過政府購買服務，可使財政資金在共同富裕實現過程中的直接作用和間接作用都得到充分發揮。　　　　　　

　　實現共同富裕，首要目標就是確保就業，增加低收入群體的收入，擴大中等收入群體比重，其次是精神物質共同富裕。圍繞上述目標，作為財政部門要解放思想，從全局出發，圍繞共同富裕“就業、增收、擴中”的基本要求，加大政府公共服務購買供給總量，提高財政支出在“三次分配”中的比重，為共同富裕提供穩定的來源。　　　

　　（一）加大公共服務納入政府購買服務的力度　　　

　　1.切實解決“負面清單”與“指導目錄”不對稱、不匹配的問題。根據財政部《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號）的規定，在堅持“負面清單”的前提下，要認真檢視現行的政府購買服務指導目錄與“負面清單”存在的不對稱、不匹配情況，要鼓勵各地圍繞“就業、增收、擴中”的工作目標，針對各地政府應提供、可提供的公共服務與供給不足的對應關系，大幅擴大指導目錄內容，特別是公共服務內容，允許市縣根據實際和可承受能力，設立地方基本公共服務目錄并納入政府購買服務清單；凡是公益類事業單位應當承擔的公共服務事項，只要供給不足的，原則上都可以向社會購買。　　

　　2.突出公共服務的“強、大、穩”優勢。政府購買公共服務促進共同富裕的最大特點是財政預算安排金額可靠性強、就業帶動大、預期穩定，所以在具體操作上，要把財政資金投入大、持續時間穩定、進入門檻低、就業帶動性強的公共服務，如城市鄉村基礎（公共）設施養護、城鄉環境治理、城鄉河道整治、城鄉綠化養護、社會救助養老殘疾服務、農業水利生產服務等購買內容，作為擴大就業、增加低收入群體收入的工作著力點；將公共服務供給不足、財政安排資金穩定、持續時間長、進入門檻較高、需要專業人力資源支撐的公共服務，如各類學歷教育、公共衛生、公共文化、社會管理、行業管理等購買內容，作為針對具備專業知識、技能、技術人員充分就業、擴大中等收入群體的工作著力點。　　　

　　（二）嚴控公益類事業單位設立，為政府購買公共服務提供空間　

　　加快推進事業單位政府購買服務改革，加大（基本）公共服務的政府購買力度，必須加快推進事業單位政府購買服務改革工作。《財政部 中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號)發布以來,由于事業單位改革滯后,并未達到政事分開，由“養人”向“辦事”轉變等總體目標。　　　

　　根據目前的新形勢，為充分發揮政府購買公共服務通過“三次分配”促進全面共同富裕中的作用，本文認為，改革措施要更加有力、具體。要明確在一個行政管理區域內已有同類從事公共服務的公益類事業單位的，原則上不再增設，能夠合并重組的進行優化組合；雖然沒有同類單位，但服務內容不復雜、社會能夠提供的公共服務也要禁止設立新事業單位；特殊情況需要復雜的專業技能、管理要求的，應從嚴控制；要嚴控公益類事業單位入編人員編制管理，剔除“養人”的機制，做大政府購買服務的“蛋糕”，為政府購買公共服務、促進共同富裕騰出空間。　　　

　　（三）加快事業單位改革，為政府購買公共服務提供樣板示范　

　　對公益一類從事公共服務的事業單位，通過預算績效考核機制，提高財政資金使用效益，提升公共服務水平，向全社會展示公共服務的典范。對承接公共服務的公益二類事業單位，以非盈利為目的，激勵單位全面承接政府購買服務工作；以逐步減少現行入編人員為前提，進一步放開用人、用工政策，擴大就業群體來源，有序做大政府購買服務數量；以放開薪酬分配為抓手，明確公益二類事業單位承接政府購買服務后，職工收入可以超過公益一類單位，激發公益二類事業單位從事公共服務的積極性；以提供的公共服務質量為標準，實行以績效為導向，充分調動事業單位領導層、專業技術管理層和一般勞動者積極性的收入內部分配制度；以考核結果為導向，通過財政、稅收政策等獎罰措施為手段，使公益二類事業單位成為承接政府公共服務的主力，為非盈利性組織從事公共服務提供示范。　　　　

　　非營利性組織是現代社會治理體系的重要組成部分，在現行條件下，政府購買服務要在共同富裕建設中發揮作用，必須依靠并發揮非營利性組織的作用，也只有非營利性組織才能承擔得起這樣光榮的歷史責任。而非營利性組織通過承接政府購買服務特別是公共服務，在參與社會治理的同時，可以增加市場活力，增加就業機會，攜手政府做好“三次分配”，為共同富裕作出貢獻。　　　　

　　（一）大力發展非營利性組織是前提    　　

　　1.充分認識非營利組織在共同富裕中的作用。各級黨委政府部門要提高認識和站位，從國家治理現代化和共同富裕的角度，充分認識非營利性社會組織的意義和作用，特別是從事公共服務的管理部門，要將培育和發展非營利性組織統一納入本部門本系統的工作計劃和發展規劃，要像本部門本系統設立事業單位一樣，列入部門考核。通過政策優惠、精神獎勵，引導社會力量如熱心公益事業的大型企業、財團、知名人士、基金會、慈善團體等依法設立非營利性組織，為形成現代社會治理體系，進而為有效實施“三次分配”和共同富裕打下堅實基礎。　　　

　　2.要樹立起新增公共服務優先由非營利組織提供的基本理念。大力支持、規范發展、做優做強致力于共同富裕理念、從事公共服務的非營利性組織，這既是現代社會治理的需要，也是國家實現共同富裕的重要環節，更是財政資金在支出過程中通過“三次分配”，為實現共同富裕發揮最大社會效益的重要前提。這是政府購買服務參與“三次分配”最基本的基礎性制度安排，通過明確政府購買公共服務原則上主要由非營利組織承接，既可為工作開展提供制度基礎和政策支撐，也有利于全社會對“三次分配”的參與形成穩定的預期。　　　　

　　3.非營利組織扶持的重點。需要注意的是，在大力扶持和支持從事公共服務的非營利性組織時，應劃清政府與市場的邊界，突出針對應由政府提供的公共服務存在短板的現實，嚴格防止因公共服務泛化、越界以及非營利組織空心化、虛化而額外增加財政負擔。　　　

　　4.開展民辦非企業單位向非營利組織轉型是重要的工作抓手。在當前，要在劃清政府和市場界限的基礎上，明確政策，鼓勵和實現從事公共服務的民辦非企業單位向非營利性組織轉型，特別是各類民辦學校不宜盲目停辦，并在轉型的基礎上促其承接好政府購買服務工作。　　　　

　　（二）增強承接服務能力是關鍵　　

　　政府公共服務行業管理部門要在政策上，對非營利性組織與管轄的同類公益事業單位一視同仁，熱心指導、幫助非營利性組織開展公共服務，組織所屬公益事業單位與同類社會組織開展協作、結對、幫扶、支援等，快速提高非營利性組織從事公共服務的基本能力。　　

　　非營利性組織要以公益一類事業單位提供的公共服務為典范，以公益二類事業單位承接政府公共服務為模式，鼓勵非營利組織以市場化的理念創新管理公共服務運作機制，充分發揮人力資源在服務領域的優勢和潛能，提供優質、合格公共服務。　　

　　政府相關部門要明確“三次分配”中政府和非營利組織的權限，堅持非營利組織的主體作用，政府是“三次分配”制度的設計者、管理者、引導者和監督者。在具體工作中，要像對待事業單位一樣對待從事公共服務的非營利組織，所有事業單位的人、財、物管理政策，非營利組織都應當可以比照執行或優化實施。要堅持指導不干涉、監督不放棄的原則，賦予非營利性組織充分完全的人、財、物和業務活動管理自主權，為非營利組織從事公共服務保駕護航。　

　　（三）明確資金運作機制是重點　　

　　在確保政府購買服務特別是公共服務向非營利性社會組織傾斜、承接的基礎上，為充分發揮政府購買服務資金通過非營利性組織的“三次分配”實現共同富裕的最大效用，明確規范非營利組織資金運作使用分配機制，使其符合共同富裕的初衷是重中之重，也是加強政府購買服務“三次分配”基礎性制度建設的關鍵。因此，就必須要求財政部門改進財政支出管理辦法，建立政府購買服務資金末端管理制度，為財政資金進入“三次分配”領域時，減少向私人資本的流入，增加共同富裕的源泉活水提供政策、制度保障。

　　1.改革現行的政府購買服務資金管理辦法。要圍繞采購承接、服務提供、資金管理、監督管理、績效評估等方面，以資金使用和分配為重點，建立非營利性組織政府購買服務資金閉環管理的工作制度。　

　　2.開展和實施政府購買服務資金使用末端管理。即在非營利性組織在承接公共服務的同時，對財政資金的使用作出明確規范，確保通過“三次分配”、實現共同富裕的目標能夠實現。

　  3.充分發揮合同示范引領作用。分類研究制定公共服務類政府購買服務合同范本，指導促進政府購買公共服務行為的有效規范開展，公共服務合同期限要根據服務類型確定，原則上不受最長三年的限制，對公益性強、進入門檻有一定要求、預期穩定的項目，合同可以不設期限，實行“熔斷”機制。　　

　　4.建立公共服務合同履約不足可能引發公共事件的應急預案。

　　（四）強化監管 “三次分配”是保證　　

　　要教育非營利性組織堅守初心，公益為上，激發非營利性組織在中華民族實現共同富裕中的社會責任感，增強自身在“三次分配”實現共同富裕工作中的自覺性。在此基礎上，要保證非營利性組織“三次分配”符合共同富裕要求，必須加強對非營利性組織的監管。　　　

　　1.堅持依法依法管理。要圍繞非營利性的特征，根據組織章程和政府部門的規定，依法使用政府購買服務資金和其他來源于政府的資金；所有非營利性組織出資人不得以任何形式、任何名義變相取得收益、分紅等回報；依法保障非營利性組織的合法權益，非營利性組織的資產，未經法定程序，不得無償占用、處置以及用于營利性活動或與組織宗旨無關的活動；保證非營利性組織承接的政府購買服務項目資金支出和結余分配符合共同富裕的要求，確保政府購買服務資金能夠通過非營利性組織的“三次分配”，實現共同富裕“就業、增收、擴中”的工作目標。　

　　2.強化提升管理監督層次。將政府購買公共服務資金通過非營利組織“三次分配”促進共同富裕工作納入政府工作考核內容，成立工作專班，建立考核督查機制，強力推進。