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財(cái)政部唯一指定政府采購(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布媒體 國(guó)家級(jí)政府采購(gòu)專業(yè)網(wǎng)站

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進(jìn)一步優(yōu)化政府購(gòu)買服務(wù)制度

2025年12月26日 09:23 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】

 ■ 張澤明
自《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)，以下簡(jiǎn)稱102號(hào)令）施行以來(lái)，全國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)工作更加規(guī)范，社會(huì)效益日益顯現(xiàn)。但由于政府購(gòu)買服務(wù)涵蓋領(lǐng)域較廣，其在基層落地過(guò)程中仍存在一些困難，需要在制度設(shè)計(jì)與監(jiān)管上進(jìn)一步優(yōu)化。
理解偏差導(dǎo)致執(zhí)行問(wèn)題
一是對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵把握不夠準(zhǔn)確。102號(hào)令第二條規(guī)定，“本辦法所稱政府購(gòu)買服務(wù)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。”第九條進(jìn)一步明確，“政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)。”由此可見(jiàn)，政府購(gòu)買服務(wù)概念的核心是所采購(gòu)的服務(wù)必須與政府履職相關(guān)，可能是直接對(duì)公眾提供服務(wù)，也可能是為政府履職提供輔助，但不能脫離這一基本要求。實(shí)踐中，一些不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目之所以被納入采購(gòu)范圍，是因?yàn)椴少?gòu)人并未精準(zhǔn)把握好這一內(nèi)涵，且相關(guān)行為未得到及時(shí)糾正。
二是對(duì)購(gòu)買服務(wù)可能產(chǎn)生的后果預(yù)計(jì)不足。部分基層部門將政務(wù)號(hào)等新媒體運(yùn)營(yíng)工作外包給第三方機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致出現(xiàn)內(nèi)容拼湊、數(shù)據(jù)造假、與網(wǎng)民互動(dòng)不足甚至發(fā)生沖突等情況。
三是服務(wù)外包后采購(gòu)部門當(dāng)“甩手掌柜”。例如，某基層地區(qū)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)將偏遠(yuǎn)地區(qū)苗木養(yǎng)護(hù)工作交由企業(yè)負(fù)責(zé)，但該公司機(jī)械執(zhí)行澆水時(shí)間，在夏季高溫時(shí)直接在烈日下對(duì)樹木噴水，導(dǎo)致部分樹木被燒傷。102號(hào)令第二十條第一款要求購(gòu)買主體實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理，開展事前績(jī)效評(píng)估，定期對(duì)所購(gòu)服務(wù)實(shí)施情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，如果相關(guān)部門績(jī)效管理到位，便可避免不該外包的外包、外包后疏于監(jiān)管等問(wèn)題。
四是政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄不夠細(xì)致。中央政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄明確規(guī)定的條目，地方可相應(yīng)開展購(gòu)買服務(wù)。但中央目錄未提及，尤其是在“其他輔助性服務(wù)”中未列明的項(xiàng)目，地方目錄往往未能及時(shí)補(bǔ)充完善。
深入理解財(cái)政部有關(guān)要求
對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)中存在的問(wèn)題及發(fā)展方向，不少基層購(gòu)買主體仍存在困惑。實(shí)際上，《財(cái)政部關(guān)于做好2023年政府購(gòu)買服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》（財(cái)綜〔2023〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱12號(hào)文）已對(duì)多項(xiàng)原則性問(wèn)題作出部署，至今仍具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
12號(hào)文提出了政府購(gòu)買服務(wù)的七個(gè)重要發(fā)展領(lǐng)域，包括增強(qiáng)就業(yè)服務(wù)扶持、提高教育醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力、優(yōu)化社區(qū)社會(huì)保障服務(wù)、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制、助力鄉(xiāng)村振興、深化事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革、探索創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展支持方式。這些領(lǐng)域中的部分任務(wù)已經(jīng)逐步被納入地方政府購(gòu)買服務(wù)目錄，但也有一些工作尚未進(jìn)入省級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)目錄。例如，12號(hào)文提出，要優(yōu)化完善政府購(gòu)買民辦義務(wù)教育學(xué)校學(xué)位（服務(wù)）機(jī)制，合理確定購(gòu)買學(xué)位（服務(wù)）的學(xué)校范圍、購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)和方式，支持加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容下沉和區(qū)域均衡布局，保障醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平性、可及性和優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給能力，這兩項(xiàng)工作仍在動(dòng)態(tài)推進(jìn)中。
對(duì)于有關(guān)問(wèn)題，12號(hào)文強(qiáng)調(diào)要著力提升政府購(gòu)買服務(wù)管理科學(xué)化規(guī)范化水平，包括強(qiáng)化項(xiàng)目審核、加強(qiáng)績(jī)效管理、切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)禁變相用工、完善信息報(bào)送等要求。這些對(duì)策具有針對(duì)性，但目前仍存在地方配套文件不夠細(xì)化、監(jiān)管閉環(huán)未完整構(gòu)建等問(wèn)題，需在后續(xù)制度建設(shè)中予以完善。
分類梳理問(wèn)題并夯實(shí)制度體系
政府購(gòu)買服務(wù)涉及多領(lǐng)域、內(nèi)涵豐富，需要統(tǒng)籌兼顧，最大程度發(fā)揮制度效能。
一是加強(qiáng)總體監(jiān)管。構(gòu)建嚴(yán)密的政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管體系是核心。從外部監(jiān)管看，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化以財(cái)政部門為主的監(jiān)管機(jī)制，完善購(gòu)買服務(wù)預(yù)算審核，從源頭上控制不適宜項(xiàng)目；做實(shí)績(jī)效管理，推動(dòng)購(gòu)買服務(wù)與部門預(yù)決算同步編制、審核、批復(fù)、執(zhí)行與公開，嚴(yán)格落實(shí)事前評(píng)估與事后評(píng)價(jià)，切實(shí)增強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量管控，避免項(xiàng)目失控風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，將政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目作為年度審計(jì)重點(diǎn)，督促購(gòu)買主體規(guī)范操作。從內(nèi)部監(jiān)管看，要壓實(shí)內(nèi)部控制責(zé)任，嚴(yán)格按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)辦法》，結(jié)合單位實(shí)際建立與購(gòu)買服務(wù)相匹配的內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確職責(zé)權(quán)限，規(guī)范開展內(nèi)控評(píng)價(jià)工作。
二是協(xié)調(diào)專門領(lǐng)域的購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管。政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容廣泛，相關(guān)領(lǐng)域部門可能已發(fā)布指導(dǎo)性文件。建議基層財(cái)政部門指導(dǎo)相關(guān)部門，及時(shí)將已有明確要求的服務(wù)內(nèi)容納入本地目錄，便于執(zhí)行與監(jiān)督。例如，司法部、財(cái)政部于2020年曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制的意見(jiàn)》（司發(fā)通〔2020〕72號(hào)），明確了政府購(gòu)買法律服務(wù)的范圍與要求，并規(guī)定實(shí)施政府購(gòu)買法律服務(wù)的部門負(fù)責(zé)將符合規(guī)定的法律服務(wù)事項(xiàng)納入本部門政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況，按程序及時(shí)對(duì)目錄進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。又如，中央宣傳部辦公廳、文化和旅游部辦公廳曾發(fā)文支持將實(shí)體書店提供的公共文化服務(wù)納入政府購(gòu)買目錄，以政府購(gòu)買服務(wù)方式對(duì)實(shí)體書店開展的活動(dòng)給予一定補(bǔ)貼。此外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還開展了政府購(gòu)買監(jiān)理巡查服務(wù)試點(diǎn)工作，要求按照政府購(gòu)買服務(wù)的方式和程序，委托具備相應(yīng)條件的工程監(jiān)理企業(yè)提供建設(shè)項(xiàng)目重大工程風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制服務(wù)。對(duì)這些已有明確規(guī)定的領(lǐng)域，應(yīng)及時(shí)細(xì)化政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，便于執(zhí)行與監(jiān)督。
三是探索待發(fā)展領(lǐng)域的監(jiān)管。目前，部分政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目仍處于發(fā)展階段，基層執(zhí)行存在一定盲區(qū)，需要有關(guān)部門及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、明確典型做法。例如，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部于2019年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求鼓勵(lì)地方政府逐步由直接提供管護(hù)服務(wù)向購(gòu)買服務(wù)轉(zhuǎn)變，采用多種形式，有序引導(dǎo)社會(huì)力量參與管護(hù)。2020年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，要求探索通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)社會(huì)救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供必要的訪視、照料服務(wù)，推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)等。2022年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村級(jí)組織工作事務(wù)、機(jī)制牌子和證明事項(xiàng)的意見(jiàn)》，要求將屬于政府職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的村級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，在征求村級(jí)組織意見(jiàn)基礎(chǔ)上，由縣鄉(xiāng)級(jí)政府依法購(gòu)買服務(wù)。這些項(xiàng)目亟須典型案例引領(lǐng)，幫助基層明確操作路徑，并為后續(xù)納入目錄、加強(qiáng)監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。
四是進(jìn)一步加大監(jiān)管力度。部分購(gòu)買主體依然存在“重購(gòu)買、輕管理”的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為經(jīng)辦人員專業(yè)度不高、后期信息公開不到位等。目前，部分地方已經(jīng)要求采購(gòu)單位落實(shí)政府采購(gòu)專管員制度，即每個(gè)采購(gòu)單位由一位政府采購(gòu)專管員具體經(jīng)辦政府采購(gòu)事宜。因此，建議推廣政府采購(gòu)專管員制度，提升經(jīng)辦人員專業(yè)性。同時(shí)，102號(hào)令第二十三條第三款要求“政府購(gòu)買服務(wù)合同應(yīng)當(dāng)依法予以公告”，基層財(cái)政部門可指導(dǎo)購(gòu)買主體在履行政府采購(gòu)信息公開要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大購(gòu)買服務(wù)相關(guān)信息公開力度，避免引發(fā)外界質(zhì)疑。此外，部分省級(jí)財(cái)政部門正在積極推行“雙清單”管理模式，即以指導(dǎo)性目錄作為“正面清單”劃定服務(wù)邊界，以禁止性事項(xiàng)作為“負(fù)面清單”守住管理底線，亦是值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。