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87號令中“可能”一詞該如何理解

2026年04月10日 11:08 來源：中國政府采購報 【打印】

  ■ 陳柏青
在政府采購活動中，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第二十七條第二款規(guī)定：“澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人；不足15日的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時間。”該條款中的“可能”該如何理解？
“可能”的法律屬性與解釋
從立法目的來看，87號令設(shè)置15日的澄清修改時限及順延規(guī)則，目的是保障投標(biāo)人享有平等、充分的投標(biāo)準(zhǔn)備時間，維護政府采購程序的公平性與正當(dāng)性。因此，“可能”的解釋應(yīng)當(dāng)符合程序公平正義的立法初衷，只要澄清修改的內(nèi)容存在影響投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的合理風(fēng)險，就應(yīng)觸發(fā)順延義務(wù)。
政府采購作為公權(quán)力主導(dǎo)的活動，需以保障經(jīng)營主體合法權(quán)益為前提，當(dāng)對澄清修改內(nèi)容是否影響投標(biāo)文件編制存疑時，應(yīng)作出有利于投標(biāo)人的推定，即認(rèn)定為“可能影響”并順延投標(biāo)截止時間。這種解釋傾向，本質(zhì)是防止采購人或代理機構(gòu)濫用裁量權(quán)，通過臨時修改文件排除潛在投標(biāo)人，確保招標(biāo)程序的公信力。同時，在司法審查與行政監(jiān)督中，對“可能”的認(rèn)定采用客觀理性人標(biāo)準(zhǔn)，即不以采購人主觀認(rèn)知為依據(jù)，而以理性、謹(jǐn)慎的潛在投標(biāo)人在正常投標(biāo)活動中，是否需要因該澄清修改調(diào)整投標(biāo)方案、重新測算報價、補充證明材料為判斷依據(jù)。
政府采購實踐中“可能影響”的認(rèn)定邊界
在政府采購實踐中，“可能”的認(rèn)定不能一概而論，需結(jié)合項目具體情況，把實質(zhì)性修改與非實質(zhì)性小調(diào)整進行區(qū)分，劃定清晰的適用邊界，避免合規(guī)風(fēng)險。筆者認(rèn)為，可將“可能影響投標(biāo)文件編制”的情形分為“肯定清單”和“否定清單”，將抽象概念轉(zhuǎn)化為具體可操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
凡屬于“可能影響”并應(yīng)當(dāng)順延投標(biāo)截止時間的情形，均涉及招標(biāo)文件實質(zhì)性內(nèi)容變更，直接關(guān)系投標(biāo)文件的編制。如采購需求調(diào)整，包括技術(shù)規(guī)格、參數(shù)、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、新增證書報告等核心要素修改，此類變更會導(dǎo)致投標(biāo)人重新設(shè)計方案、核算成本等；商務(wù)條款變動，如交貨期、服務(wù)期、付款方式、質(zhì)保期、驗收標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)保證金、履約保證金金額等調(diào)整，直接影響投標(biāo)人的商務(wù)響應(yīng)與報價策略；評審規(guī)則修改，包括評分標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)權(quán)重、廢標(biāo)條款、資格要求等變更，會改變投標(biāo)人的投標(biāo)編制方向與響應(yīng)重點；合同主要條款改動，涉及違約責(zé)任、知識產(chǎn)權(quán)、售后服務(wù)、付款方式等核心內(nèi)容，屬于投標(biāo)文件需響應(yīng)的關(guān)鍵部分。
上述情形均會對投標(biāo)人編制投標(biāo)文件產(chǎn)生實質(zhì)性影響，符合“可能影響投標(biāo)文件編制”的判定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行15日時限要求，不足則順延。
不認(rèn)定為“可能影響”、無需順延的情形，僅為非實質(zhì)性、無實質(zhì)影響的細(xì)微調(diào)整。比如招標(biāo)文件中的文字筆誤、標(biāo)點符號錯誤、格式排版等文字、格式、表述類修改，且不改變條款實質(zhì)含義；開標(biāo)地點在同一項目場地內(nèi)微調(diào)、聯(lián)系方式更正等程序性信息變動；僅簡化投標(biāo)文件提交要求、減少證明材料等減輕投標(biāo)人負(fù)擔(dān)的修改等。此類情形不會增加投標(biāo)人的投標(biāo)編制成本，也不會改變投標(biāo)響應(yīng)內(nèi)容，因此不觸發(fā)順延義務(wù)。
在實踐中，“可能”的認(rèn)定需堅守從嚴(yán)把控、“疑則從延”的原則。采購人及代理機構(gòu)在無法精準(zhǔn)判斷時，應(yīng)優(yōu)先選擇順延投標(biāo)截止時間，最大限度保障程序合規(guī)，避免因認(rèn)定失誤導(dǎo)致招標(biāo)無效、重新采購等后果。
“可能”條款適用的實踐困境與完善建議
雖說“可能”這一表述的內(nèi)涵與適用標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本明確，但實踐中仍存在裁量尺度不一、合規(guī)意識參差不齊的問題。部分采購人或代理機構(gòu)對“可能”的理解過于主觀，僅憑自身認(rèn)知判斷是否影響，忽視客觀標(biāo)準(zhǔn)；還有部分采購人為趕項目進度，故意規(guī)避順延義務(wù)，結(jié)果反而引發(fā)大量質(zhì)疑投訴，拖延了項目采購進度，從而降低了采購效率。
為擺脫上述困境，一方面應(yīng)統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門可發(fā)布指導(dǎo)性案例，明確“可能影響”的具體情形與判斷標(biāo)準(zhǔn)，減少主觀裁量空間。另一方面，采購人及代理機構(gòu)需強化合規(guī)意識，建立招標(biāo)文件澄清修改審查機制，對涉及實質(zhì)性內(nèi)容修改的，一律按“可能影響”處理，嚴(yán)格執(zhí)行15日時限與順延規(guī)定。同時完善監(jiān)督問責(zé)機制，對未依法順延投標(biāo)截止時間、濫用“可能”裁量權(quán)的行為，依法追究相關(guān)主體責(zé)任，強化條款的剛性約束。