聯合體虛假應標 責任該如何劃分
2026年04月14日 09:49 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 馬正紅
某市規劃和自然資源局委托集中采購機構，就一項預算568萬元的軌道交通專項規劃項目組織公開招標。該項目明確接受聯合體投標，并設定4項核心要求：聯合體成員數量不得超過2家；聯合體各方需按照招標文件指定格式簽訂聯合體協議書，明確各方權利義務，同時確定聯合體牽頭方，由牽頭方代表聯合體參與采購活動；聯合體中若有成員具備同類資質且按分工承擔相同工作，資質等級按聯合體中資質等級較低的成員確定；聯合體各方不得再單獨參加，或與其他供應商另行組成聯合體參加同一合同項下的政府采購活動。
在開標當日，共有7家供應商響應投標。經評標委員會評審，最終確定由A公司作為牽頭方、B公司作為聯合方組成的聯合體為中標單位。此后，集中采購機構通過官方網站發布中標公告，全面披露中標得分、中標理由、中標單位名稱、中標價格等關鍵信息。
公告發布后，C公司提出質疑，請求取消該聯合體的中標資格，并呼吁監管部門介入調查，認定A、B公司存在虛假應標行為。C公司指出，B公司所提供的資質證書存在偽造情形。
集中采購機構收到質疑后，經核查，認為C公司的質疑具備合理性，B公司涉嫌虛假應標，隨即向上級監管部門上報此事。經監管部門調查，最終確認A、B公司組成的聯合體存在虛假應標行為，決定取消其中標資格，并向A、B兩家公司告知相應的預處罰決定。
在后續聽證環節，聯合體牽頭方A公司提出異議并主張自身無過錯。A公司強調，虛假應標行為系聯合方B公司單方面實施，A公司不存在主觀故意，因此將其判定為虛假應標并不恰當。監管部門最終仍對牽頭方A公司作出了行政處罰決定。
問題引出
在聯合體投標中，非牽頭方存在虛假應標行為時，是否應當認定牽頭方同樣構成虛假應標？
問題探討
——聯合體不能作為行政處罰對象?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第二條規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為?！甭摵象w本身并非行政處罰的適格對象，聯合體內部的成員方才是承擔行政處罰責任的適格主體。
《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）第二十四條規定：“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購。”
以聯合體形式參加投標的，聯合體各方均應當符合政府采購法第二十二條第一款規定的條件。采購人根據采購項目的特殊要求規定投標人特定條件的，聯合體各方中至少應當有一方符合采購人規定的特定條件。聯合體各方之間應當簽訂共同投標協議，明確約定聯合體各方承擔的工作和相應的責任，并將共同投標協議連同投標文件一并提交招標采購單位。聯合體各方簽訂共同投標協議后，不得再單獨參加或與其他供應商組成新的聯合體參加同一合同項下政府采購活動。采購單位不得強制投標人組成聯合體共同投標，不得限制投標人之間的競爭。
筆者認為，聯合體的核心特征可概括為“單一身份參與、協議明確分工、成員連帶責任”。
從法律主體資格層面分析，聯合體既不具備法人的獨立財產、獨立組織機構及獨立責任能力，也不符合“其他組織”的法定構成要件，更不屬于公民范疇。具體而言，聯合體無獨立的責任承擔能力，無法獨立對外承擔法律后果；其參與政府采購活動的相關權利義務，最終需由內部成員承接；其法律屬性既非法人，亦非其他組織或公民。
據此，聯合體不屬于行政處罰法規定的行政處罰對象范疇。
——聯合體行政處罰的連帶責任認定需結合具體情形綜合判定。在聯合體成員存在提供虛假材料投標的情形下，牽頭方是否需就此承擔連帶責任，在實踐中存在較大爭議。
一種觀點認為，牽頭方作為聯合體參與采購活動的代表，承擔投標文件編制、遞交等核心事務，對投標材料的真實性負有法定的審慎審查義務，若其未能盡到該義務，則應當與過錯方承擔連帶責任。
另一種觀點則主張，責任認定應考量主觀過錯，若牽頭方能夠舉證證明其對聯合方的虛假投標行為確實不知情，且不存在主觀故意或重大過失，則不應被認定為共同違法主體，無需承擔行政責任。
目前，政府采購領域相關法律法規對于聯合體虛假投標的行政責任劃分規定較為籠統，這直接導致實踐中監管部門對處罰范圍的認定存在分歧。在部分行政處罰案例中，監管部門基于聯合體“單一投標人”的身份屬性，對提供虛假材料的聯合方及牽頭方一并作出處罰；而在另一些案例中，監管部門則秉持“責任自負”原則，僅對直接實施虛假投標行為的責任方進行追責。
聯合體成員是否明知或應知虛假投標行為的存在，是責任認定的關鍵要件，該事實的舉證責任應由監管部門或采購人承擔。若牽頭方或其他聯合體成員主張自身對虛假行為不知情，則需提供充分證據證明其已履行合理且必要的審查義務；若無法舉證，則可能被推定為與過錯方存在共同違法的合意，進而承擔相應責任。
針對聯合體虛假投標引發的行政爭議，各地法院的裁判標準存在明顯差異。部分法院傾向于嚴格適用連帶責任原則，認為聯合體成員對外應承擔共同責任，故而支持監管部門對全體成員的處罰決定；另有部分法院則更注重個案中成員的主觀過錯程度與客觀行為表現，著重區分牽頭方與聯合方的權責邊界，據此作出差異化的責任認定。
——非主辦方虛假應標，主辦方通常需承擔相應責任。就本案而言，核心爭議焦點在于聯合體牽頭方A公司是否應當與聯合方B公司一并接受行政處罰。
采用聯合體投標的初衷，是通過整合優勢資源、互補技術短板，進而提升整體投標競爭力，實現合作共贏的目標。依據權責對等的基本原則，聯合體成員在共享投標活動所帶來的潛在權益時，亦需共同承擔相應的法律義務。而牽頭方作為牽頭組織投標工作、代表聯合體參與采購全流程的主體，相較于普通聯合方，依法負有更高標準的審慎審查與統籌管理責任。
在本案中，A公司作為聯合體牽頭方，未能盡到對聯合方資質文件的審慎核查義務，其以自身無主觀故意為由主張不承擔行政責任，缺乏充分的事實與法律依據，依法不能成立。
牽頭方通常作為聯合體的發起方，對外代表全體成員具體開展投標、合同簽訂等事宜，對內則統籌協調各成員完成投標材料制備、合同履行等工作。其他成員依據聯合體協議及牽頭方的安排，承擔對應分工任務?；谶@一權責分工，聯合體各方雖均能從中獲益，但牽頭方所獲收益通常高于其他成員。
綜上，前述案例實則確立了在聯合體投標場景下，牽頭方基于其特殊身份屬性，負有相較于其他成員更嚴格審慎審查義務的判斷規則，即便違法行為由非牽頭方實施，牽頭方仍存在被追究行政處罰的法律風險。
——牽頭方虛假應標，聯合方通常不需承擔相應責任。若本案中B公司為聯合體牽頭方，且由其主動提供虛假投標材料，而聯合方A公司確不知情，則行政處罰應僅針對B公司作出。
在聯合體的權責劃分框架下，相較于牽頭方所承擔的嚴格審慎審查義務，其他成員的義務邊界則清晰收窄。需要明確的是，這種“義務較輕”的界定，并非指其他成員對自身行為的責任可以弱化，而是針對聯合體內部其他成員的行為，若該成員能夠證明自身不知情且未參與，則不應被認定為共同違法主體，無需承擔對應行政責任。
聯合體投標的本質，是各方成員基于協議約定的協同投標行為。在招標采購實踐中，為提升操作效率，聯合體各方通常會通過簽訂聯合體協議的方式，明確指定某一成員作為牽頭方，由其代表全體成員開展投標相關活動。
若本案中B公司為聯合體牽頭方、A公司為聯合成員，A公司需承擔連帶責任的前提，是其明知或應當知道B公司存在虛假應標行為，卻未作出反對表示；反之，若B公司系隱瞞A公司單獨實施虛假應標行為，則A公司無需承擔違法責任。
從法律主體屬性來看，聯合體既非法人，亦不屬于非法人組織，其法律地位區別于獨立的民事主體。若不加區分地對聯合體全體成員追責，本質上屬于“連坐”式處罰，既不當擴大了行政處罰的適用范圍，也會導致不知情的成員無端承擔法律責任。
針對此類情形，筆者認為，“僅對有直接違法證據的成員追責”的觀點更具合理性。在沒有證據證明A公司參與造假、知曉造假，且無法認定A公司負有對B公司投標材料的審核職責時，從行政處罰法“責任自負”的基本原則出發，A公司既無共同違法的主觀故意，也無共同違法的客觀行為，其違法事實無法成立，亦不能通過推定方式認定。此時，監管部門應秉持“謹慎行政、存疑不罰、有利于行政相對人”的原則，僅對實施虛假應標行為的牽頭方B公司作出行政處罰。
建議與對策
——強化招標文件的事前風險警示。財政部門應指導采購人及采購代理機構，在招標文件中增設聯合體投標責任警示條款。明確載明聯合體投標的行政責任承擔規則：一方面，強調聯合體牽頭方對聯合體整體負有統籌管理職責，對投標材料的真實性、合法性負有審慎審查義務，需對聯合體的違法投標行為承擔相應行政責任；另一方面，明確聯合體成員方若知曉其他成員存在違法投標行為卻未制止或報告，將被認定為共同違法主體，承擔行政處罰法意義上的連帶責任。通過事前書面告知，既能夠讓聯合體各方清晰知曉潛在法律風險，也能對虛假投標等違法行為形成有效震懾。
——完善法律法規層面的制度設計。當前政府采購法及配套法規體系中，關于聯合體違法行為的認定標準、責任劃分規則尚存在空白與模糊地帶，導致實踐中執法裁判尺度不一、爭議頻發。建議立法機關結合招投標采購實踐中的典型案例，在法律層面明確聯合體違法投標的責任認定規則，厘清牽頭方與成員方的權責邊界，統一行政執法與司法裁判的處理標準，從根源上解決聯合體投標責任劃分的法律適用難題。
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