反壟斷新規如何促政采公平競爭
2026年04月10日 11:11 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 杭正亞
近年來，我國反壟斷立法工作密集推進。《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）、《公平競爭審查條例》（以下簡稱《審查條例》）、《公平競爭審查條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）、《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》（以下簡稱《制止規定》）先后修訂、制定并施行。筆者認為，其對政府采購參與者而言，既是機遇，也是挑戰。
源頭預防
公平競爭是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規定的基本原則之一。財政部在《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》中明確要求，嚴格執行公平競爭審查制度。修訂后的《反壟斷法》第五條首次在法律層面確認國家建立健全公平競爭審查制度。對政府采購而言，這是從源頭上保障供應商能公平獲得參與政府采購競爭的機會。
一是審查主體的確認。根據《反壟斷法》第五條規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下簡稱行政主體）是審查主體。在政府采購領域，“行政機關”是指財政部門以及其他與政府采購相關的行政機關，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”是指事業單位、團體組織管理政府采購相關事務的組織。行政主體在制定政府采購規則時，必須進行公平競爭審查。《實施辦法》明確了責任主體，實行“誰起草誰負責、誰審查誰擔責”的原則，使得在政府采購中因政策措施不當導致行政壟斷問題時，能夠清晰追溯責任。
二是審查范圍的確認。根據對《審查條例》第二條、《實施辦法》第二條規定的理解，審查范圍包括政府采購活動等方面涉及經營者依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭的法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件以及具體政策措施。具體政策措施包括政策性文件、標準、技術規范、與經營者簽訂的行政協議以及備忘錄等。筆者認為，根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十五條規定，招標文件、資格預審文件的內容不得違反公平競爭原則。這說明在編制采購文件時也應當進行公平競爭審查，對其中涉及的政策問題、評標標準、技術規范等進行審查。然而，這在政府采購實踐中是有爭議的。在招標投標領域，目前部分地方已將招標文件（含招標公告、資格預審文件）列入審查范圍，對政府采購領域如何確定公平競爭審查范圍具有一定的參考價值。
三是審查標準的確認。《審查條例》第八條、第九條、第十條、第十一條分別從市場準入和退出、商品和要素自由流動、生產經營成本、生產經營行為四個方面設定了19項不得包含的排除、限制競爭內容，其中也包括政府采購領域對供應商實行差別、歧視待遇情況。《實施辦法》第九條至第二十一條將《審查條例》的原則性規定細化為多項具體的禁止性行為。其中第十五條直接列出7項在政府采購中常見的濫用行政權力行為，堪稱操作層面的“高壓線”。
四是審查程序的確認。《實施辦法》將原則性要求轉化為具體操作流程，有利于政府采購相關政策措施在制定過程中能夠充分考慮市場競爭因素，避免“走過場式”的審查。
過程規范
行政壟斷是指行政主體濫用行政權力排除、限制競爭的違法行為，既包括政府直接行使壟斷權的“政府壟斷”，也包括授權特定企業經營形成的“政府授予壟斷”。《反壟斷法》雖未直接使用“行政壟斷”一詞，但從中可以看出，兩者涵義是相同的。筆者認為，《反壟斷法》列出的七類禁止行為，在政府采購領域均有典型表現。
一是限定交易、指定商品，即限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品。《制止規定》對上述情形的方式進行了細化，其中與政府采購相關的有兩種：一是通過限制投標人所在地、所有制形式、組織形式等方式；二是通過設置不合理的項目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等方式。
二是簽約排外、妨礙入市，即通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式，妨礙其他經營者進入相關市場或者對其他經營者實行不平等待遇，排除、限制競爭。
三是差別政策、妨礙流通，即行政主體濫用行政權力，妨礙商品在地區之間自由流通。《制止規定》對上述情形進行了細化，其中與政府采購相關的是，直接或者變相要求優先采購在本地登記注冊的經營者提供的商品。
四是歧視待遇、限制競爭，即以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制經營者參加招標投標以及其他經營活動。《制止規定》第七條對此進行了細化，可能對招標采購活動產生直接而深遠的影響。
五是內外有別、強制投資，即采取與本地經營者不平等待遇等方式，排斥、限制、強制或者變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構。《制止規定》第八條對此進行了細化，其中與政府采購相關的是，拒絕、強制或者變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構。
六是濫用權力、強制壟斷，即強制或者變相強制經營者從事《反壟斷法》規定的壟斷行為。《制止規定》將其細化為以行政命令、行政指導、組織簽訂協議等方式。
七是制定規定、妨害競爭，即制定含有排除、限制競爭內容的規定。《制止規定》將其細化為以辦法、決定、公告、通知、意見、會議紀要、函件等形式。
事后執法
一是“三管齊下”、形成閉環。目前，我國已形成“執法調查+社會監督+約談整改”的全方位監督機制。一旦某領域出現行政壟斷苗頭，將被及時發現、啟動調查并予以糾正。《審查條例》健全了審查機制和監督保障措施，要求行政主體對審查結論負責，并建立了相應的問責機制。如此一來，使得違反政府采購領域公平競爭審查要求的行為，將面臨新的監督和追責，增強了制度的剛性約束。
二是管轄協調、避免沖突。根據《政府采購法》，財政部門負責政府采購監管，審計機關等依法對政府采購負有行政監督職責。筆者認為，實踐中可能會發生執法管轄重疊的情形。《制止規定》明確，書面舉報包括是否就同一事實已向其他行政機關舉報、申請行政復議或者向人民法院提起訴訟。這正是為避免管轄沖突、提高執法效能的制度設計。
三是責任追究，實行“雙罰”。對實行行政壟斷的行政主體，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議，行政主體應當將有關改正情況書面報告上級機關和反壟斷執法機構。此處的法律責任是行政壟斷的法律責任，由該行政主體的上級機關實施。此外，《制止規定》還強化了執法的剛性和威懾力。比如，對于拒不采納公平競爭審查意見、5年內2次以上實施壟斷行為等情節嚴重的，在提出處理建議時，應一并提出“對直接負責的主管人員依法給予處分”的建議，使得問責從單位延伸到個人。
綜上所述，筆者認為，反壟斷新規將有利于在政府采購領域筑起全鏈條的公平競爭防線，推動政府采購更加公平、公正。
（作者系江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）
相關文章
- 豪華品牌進口車將陸續降價 應反壟斷調查2014-07-29
- 王灝：PPP不是簡單圈錢模式 打破公共產業壟斷格局2015-11-03
- 奔馳官方回應壟斷被罰 稱愿接受處罰結果2015-04-24
- 商務部：正在審查汽車行業潛在壟斷2014-06-20
- 乳業重組方案被指加劇壟斷 中小企業陷入恐慌2014-06-17
