歐盟《工業(yè)加速器法案》對中國企業(yè)影響幾何
2026年04月14日 09:49 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 趙東鋒 趙鑫臻 李儀
在地緣政治變局與全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的背景下，歐盟產(chǎn)業(yè)政策正經(jīng)歷從“防御型監(jiān)管”向“安全優(yōu)先干預型治理”的深刻轉(zhuǎn)型。2026年3月4日，歐盟委員會發(fā)布《工業(yè)加速器法案》（Industrial Accelerator Act，以下簡稱IAA）立法提案草案。雖然IAA仍處于立法初期階段，但已清晰釋放出歐盟以戰(zhàn)略自主、經(jīng)濟安全為核心的產(chǎn)業(yè)治理新邏輯。歐盟通過公共采購傾斜、外資準入限制、技術(shù)轉(zhuǎn)讓強制等政策工具，旨在重塑市場競爭秩序、規(guī)避外部風險并推動本土制造能力重建。筆者認為，這將對全球產(chǎn)業(yè)鏈格局尤其是中國企業(yè)產(chǎn)生深遠影響。本文將從立法背景、核心內(nèi)容、對中國企業(yè)影響及應對措施四個方面進行深入剖析，以期為中國企業(yè)更好地走出去提供參考。
IAA立法背景與目標
一是歐盟再工業(yè)化訴求迫切。2000年到2024年間，歐盟制造業(yè)在GDP中的占比下滑至14.3%，顯著低于歐盟的長期戰(zhàn)略目標。IAA第2條明確提出，到2035年歐盟制造業(yè)增加值占GDP的比重須提升至20%。這一目標既體現(xiàn)了歐盟對再工業(yè)化的政策焦慮，也反映出其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈上降低外部依賴的迫切性。俄烏沖突后，歐盟工業(yè)能源成本飆升，工業(yè)電價從0.08歐元/千瓦時升至0.15歐元/千瓦時，天然氣價格達到美國的8倍、中國的10倍；疊加美國《通脹削減法案》的虹吸效應，歐洲企業(yè)正系統(tǒng)性將電池、電機、高端鋼材等核心產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至海外，進一步加劇了歐盟制造業(yè)的衰退壓力。
二是歐盟供應鏈安全承壓。全球綠色轉(zhuǎn)型加速推進，歐盟在電動汽車、電池、光伏等新興戰(zhàn)略領(lǐng)域面臨來自中國等國家的激烈競爭，供應鏈對外依賴過重成為制約其產(chǎn)業(yè)自主能力的關(guān)鍵短板。數(shù)據(jù)顯示，歐洲約半數(shù)汽車零部件供應商計劃縮減在歐盟本土的生產(chǎn)規(guī)模。這不僅加劇了歐盟境內(nèi)就業(yè)崗位流失風險，更加大了歐盟產(chǎn)業(yè)鏈外遷壓力。與此同時，中國在電池、光伏、電動汽車、關(guān)鍵原材料四大行業(yè)的全球產(chǎn)能占比均超過40%，形成壓倒性規(guī)模優(yōu)勢。這讓歐盟在產(chǎn)業(yè)競爭中感受到強烈危機，急需通過制度性手段重塑競爭格局。
三是歐盟強化戰(zhàn)略自主。2024年上半年，歐盟先后通過《關(guān)鍵原材料法案》和《凈零工業(yè)法案》，分別聚焦關(guān)鍵原材料供應安全和本土凈零技術(shù)制造。IAA的出臺進一步補齊了政策拼圖，通過公共采購、外資準入、產(chǎn)業(yè)集群等多重工具，與前兩項法案共同構(gòu)建起系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)保護體系。這一系列政策協(xié)同發(fā)力，標志著歐盟徹底告別了長期恪守的競爭中性原則，轉(zhuǎn)向以戰(zhàn)略自主、供應鏈安全和產(chǎn)業(yè)韌性為核心的新干預主義產(chǎn)業(yè)政策。
四是歐盟內(nèi)部立場分歧顯著。盡管IAA方向明確，但歐盟內(nèi)部對其爭議激烈。德國、荷蘭等21國聯(lián)合抵制，認為保護主義將妨礙歐洲企業(yè)獲取全球尖端技術(shù)，并促使投資撤離歐盟。德國產(chǎn)業(yè)界批評IAA存在嚴重缺陷，認為歐洲工業(yè)面臨的核心挑戰(zhàn)是能源成本高和監(jiān)管環(huán)境復雜，而非缺少產(chǎn)業(yè)保護。
從區(qū)域立場看，出口導向型的北歐國家在風電等領(lǐng)域有深厚產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，傾向于支持提高市場準入門檻；南歐國家產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)薄弱，擔心監(jiān)管成本削弱項目回報率；東歐國家則將能源安全與開發(fā)速度置于優(yōu)先位置，反對限制外部供應鏈。這種多層次分歧意味著IAA在后續(xù)歐洲議會和歐盟理事會審議，以及三方會談（歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會之間的非正式會議）階段，仍可能出現(xiàn)實質(zhì)性調(diào)整。
IAA核心內(nèi)容解析
——公共采購規(guī)則重構(gòu)：設(shè)置“歐盟原產(chǎn)+低碳”雙重門檻。歐盟每年公共采購市場規(guī)模超2萬億歐元，占GDP的14%，IAA將公共采購作為撬動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的核心杠桿，通過附加強制性標準大幅提升戰(zhàn)略領(lǐng)域采購準入門檻。
一是歐盟原產(chǎn)要求。歐盟原產(chǎn)要求包括產(chǎn)品、材料等產(chǎn)自歐盟國家，以及被視為產(chǎn)自歐盟的產(chǎn)品、材料等。根據(jù)IAA第8條規(guī)定，如果產(chǎn)品、材料等來自與歐盟簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定或關(guān)稅同盟的國家，或世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》的締約國，將被視為原產(chǎn)于歐盟。
未與歐盟締結(jié)相關(guān)國際協(xié)議的國家（如中國、巴西、印度等）的供應商，將被系統(tǒng)性地排除在歐盟鋼鐵、混凝土、砂漿、鋁材、新能源車公共采購項目之外。尤為嚴苛的是，該限制不僅適用于第三國企業(yè)本身，而且延伸至其在歐盟注冊的子公司，徹底封堵了通過本地注冊規(guī)避限制的傳統(tǒng)路徑。
二是低碳要求及行業(yè)具體標準。歐盟低碳要求主要針對能源密集型工業(yè)、汽車工業(yè)和凈零排放技術(shù)三大領(lǐng)域。自2029年1月1日起，在歐盟成員國公共采購中，民用建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和機動車輛所用鋼材需至少25%為低碳，所用混凝土和砂漿（含生產(chǎn)原料）需至少5%為低碳且歐盟原產(chǎn)，所用鋁材需至少25%為低碳且歐盟原產(chǎn)。
歐盟成員國境內(nèi)公共采購的純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車需滿足多重要求。第一，整車組裝環(huán)節(jié)在歐盟境內(nèi)；第二，汽車零部件（不含電池組）的歐盟原產(chǎn)比例不低于70%；第三，汽車動力電池至少3個關(guān)鍵部件為歐盟原產(chǎn)；第四，汽車動力電池的陰極活性物質(zhì)和電池管理系統(tǒng)為歐盟原產(chǎn)；第五，在汽車電傳組件整體出廠價格中，歐盟原產(chǎn)的電傳組件出廠價格占比不低于50%；第六，在汽車電動系統(tǒng)的出廠價格中，歐盟原產(chǎn)的電動系統(tǒng)出廠價格占比不低于50%。歐盟委員會建議，IAA生效滿3年時再適用前述第四、五、六項要求。
——外資準入限制：瞄準四大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，設(shè)置多重獲批條件。在外商投資領(lǐng)域，IAA的矛頭直指電池產(chǎn)業(yè)、新能源汽車、光伏產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵原材料四大領(lǐng)域。若外商投資項目的投資額超過1億歐元，且第三國投資者母國在全球的相應產(chǎn)能占比超過40%，則外國投資者首先需要取得歐盟成員國投資主管部門的批準。
一是外商投資項目應符合的條件。外國投資者向歐盟成員國投資主管部門申請外商投資項目許可時，投資主管部門應審核外國投資者及其在歐盟境內(nèi)設(shè)立的子公司是否至少具備以下六項條件中的四項：
條件一：外國投資者直接或通過其歐盟主體擁有的股權(quán)、投票權(quán)或其他所有者權(quán)益不超過49%。
條件二：外國投資者與一個或多個歐盟主體設(shè)立合資公司的，股權(quán)、投票權(quán)或其他所有者權(quán)益不超過49%，且合資公司應有歐盟主體參與管理、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等制度。
條件三：外國投資者與歐盟主體簽訂知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密的許可協(xié)議，使后者在經(jīng)濟活動中可以使用這些知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密。歐盟主體在外商投資前已有的知識產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)應完全且排他的歸屬于歐盟主體。外國投資者在歐盟投資過程中開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)應由外國投資者和歐盟主體共同享有。
條件四：外國投資者每年在歐盟境內(nèi)的直接研發(fā)投入不少于其從歐盟境內(nèi)取得收入的1%。
條件五：外國投資者雇用的歐盟籍員工不低于50%，且必須提供必要培訓。如果外國投資者或歐盟境內(nèi)項目獲得政府資金，應在隨后的5年內(nèi)不削減歐盟籍員工數(shù)量。
條件六：外國投資者應加強從歐盟供應鏈的采購，且該采購比例應至少達到30%。
如果一個外商投資項目位于多個歐盟成員國，外國投資者需要向每個成員國的投資主管部門申請許可。如果這些成員國之間就審查、批準或監(jiān)管無法達成一致，歐盟委員會有權(quán)介入。
二是外商投資項目的審批和事中監(jiān)管。投資主管部門對外國投資者的申報書進行初步審查的時限為30天（可延長15天）。初審通過后，投資主管部門應將外國投資者的申報書提交給歐盟委員會。歐盟委員會收到申報書后30天內(nèi)簽發(fā)意見，確定該項目是否屬于受IAA規(guī)制的外商投資項目，以及投資主管部門是否應批準該項目。歐盟委員會自行決定是否公布這類意見。
投資主管部門收到歐盟意見或前述30天期限屆滿后，應在隨后的60天內(nèi)作出是否批準的決定，并在隨后的3天內(nèi)將該決定通知歐盟委員會。歐盟委員會若認為該項目對歐盟市場有重大影響或重大戰(zhàn)略意義、可能影響多個成員國經(jīng)濟、可能威脅歐盟戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)及其價值鏈的供應安全、可能對多個成員國的環(huán)境產(chǎn)生負面影響，則可以對投資主管部門的決定進行評估。此外，其他成員國也可以具體的外商投資項目對該國有重大影響為由，要求歐盟委員會評估成員國投資主管部門的決定。需要注意的是，如果某外商投資項目的金額超過10億歐元，則歐盟委員會必須評估成員國投資主管部門的決定。
外商投資項目被批準后，成員國投資主管部門仍然要進行事中監(jiān)管，并根據(jù)歐盟委員會的要求定期提交合規(guī)報告。如果外國投資者存在不合規(guī)情況，則成員國投資主管部門或歐盟委員會可處以罰款。若外國投資者為企業(yè)，則罰款不低于其在歐盟境內(nèi)日均流水的5%；若外國投資者為個人，則罰款不低于其投資價值的5%。
對中國企業(yè)的影響
一是歐盟公共采購市場準入受阻。IAA生效后，“歐盟制造優(yōu)先”原則落地，未達本地成分要求與低碳標準的中國產(chǎn)品將被排除在歐盟2萬億歐元公共采購市場之外，這無疑會沖擊中國企業(yè)在歐盟的軌道交通、新能源基建、公共交通等大型項目中的投標資格。如果長期被排斥于這一最具確定性、最高附加值的需求池之外，將導致中國企業(yè)在歐盟市場的戰(zhàn)略縱深和議價能力持續(xù)受損。
二是企業(yè)合規(guī)成本大幅攀升。IAA生效后，嚴苛的本地成分要求會迫使中國企業(yè)重構(gòu)供應鏈或增加在歐盟的本地采購比例，這將顯著推高中國企業(yè)的制造與運營成本。以電動汽車領(lǐng)域為例，中國企業(yè)為了滿足70%非電池零部件的歐盟本土含量要求，需投入高昂成本重構(gòu)本地供應鏈，否則很可能面臨失去歐盟市場準入資格的風險。此外，中國企業(yè)還需額外承擔碳足跡認證、合規(guī)審核、供應鏈追溯體系建設(shè)等成本，綜合成本將大幅上升，中國制造的成本優(yōu)勢將被逐步稀釋。
三是對歐盟投資的傳統(tǒng)模式遭受沖擊。IAA生效后，涉及戰(zhàn)略行業(yè)的中國企業(yè)對歐盟投資面臨強制49%股比上限。這意味著中國企業(yè)在很大程度上將喪失項目控股權(quán)，很難自主決定運營、技術(shù)及管理事項，已落地的控股項目也面臨合規(guī)整改與資產(chǎn)貶值風險。更嚴峻的是，IAA強制知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)與共享的要求，直接威脅中國企業(yè)的核心技術(shù)安全，數(shù)十年積累的研發(fā)成果可能被迫向歐盟轉(zhuǎn)移。筆者認為，這會削弱中國企業(yè)在全球市場的核心競爭力與長期發(fā)展主動權(quán)。
四是全球布局面臨重構(gòu)。IAA推動歐盟供應鏈向本地化、區(qū)域化轉(zhuǎn)型，企業(yè)單純依賴本土制造的出口模式面臨更高的政策風險。同時，IAA關(guān)注投資主體背后的實際控制關(guān)系與第三國產(chǎn)能集中度。換言之，企業(yè)通過在第三國設(shè)立子公司等形式上的安排規(guī)避歐盟監(jiān)管的效果將大幅降低，真正有效的應對路徑只能是生產(chǎn)制造的“實質(zhì)歐洲化”。
五是歐盟市場的法律與制度不確定性增加。IAA目前面臨的重大爭議之一，是其與世貿(mào)組織及歐盟現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)議的兼容性。若歐盟通過IAA將公共資金支持與本地成分要求實質(zhì)性綁定，IAA很可能被質(zhì)疑為變相的本地成分要求，引發(fā)有關(guān)國家在法律與外交層面的反制。此外，根據(jù)歐盟中國商會報告，81%的受訪中國企業(yè)認為歐盟營商環(huán)境“不確定性增高”，43%的中國企業(yè)已暫緩或調(diào)整對歐盟的投資計劃，63%的中國企業(yè)表示其對歐業(yè)務已經(jīng)受到直接或間接影響。IAA的許多關(guān)鍵實施細節(jié)仍有待歐盟委員會通過后續(xù)二級立法予以明確，這給中國企業(yè)的合規(guī)操作帶來更多不確定性。
中國企業(yè)應對建議
IAA目前仍處于歐盟的立法提案階段，后續(xù)需經(jīng)歐洲議會和歐盟理事會審議，樂觀估計IAA會在2027年頒布實施。需要注意的是，IAA采用條例的立法形式，這意味著一旦頒布即立即生效，所有成員國均應遵守。然而，IAA所含具體的強制性規(guī)則的生效時間并不相同。例如，汽車行業(yè)的規(guī)則自IAA生效6個月后開始適用，歐盟在3年后才會進一步收緊歐盟原產(chǎn)要求；能源密集型產(chǎn)業(yè)自2029年起實施本地化和低碳比例要求；小型電動汽車整車廠享有12個月合規(guī)緩沖期。因此，中國企業(yè)可以結(jié)合IAA的條款內(nèi)容、立法形式和具體強制性規(guī)則的生效時間，考慮并采取恰當?shù)膽獙Υ胧?/font>
一是重新評估并優(yōu)化歐盟市場戰(zhàn)略。現(xiàn)階段，中國企業(yè)應審慎評估對歐盟投資的風險與收益。由于IAA尚需審議，擬投資歐盟市場的企業(yè)可在此期間加速推進在建項目，力求關(guān)鍵投資在IAA生效之前落地。若IAA最終通過，中國企業(yè)可借助與歐盟本土企業(yè)合資、適當稀釋股權(quán)比例等手段滿足外資持股限制，同時通過合資、技術(shù)授權(quán)等方式創(chuàng)建或加強歐盟本地化生產(chǎn)能力。面對歐洲的準入壁壘，中國企業(yè)需要調(diào)整全球產(chǎn)能布局策略，在強化中國本土研發(fā)和制造能力的同時，加大其他地區(qū)（如東南亞、南美等）的產(chǎn)能布局，降低對歐洲市場的依賴程度。
二是強化供應鏈本土化建設(shè)。IAA的歐盟原產(chǎn)要求意味著中國企業(yè)必須融入歐盟本地供應鏈，因此，企業(yè)需要積極發(fā)展歐盟本地供應鏈合作伙伴，與當?shù)卦牧稀⒘悴考探⒑献麝P(guān)系，通過技術(shù)合作、聯(lián)合研發(fā)等方式，將部分供應鏈環(huán)節(jié)嵌入歐盟產(chǎn)業(yè)生態(tài)。同時，企業(yè)應做好自身產(chǎn)品的原產(chǎn)地追溯管理，確保能夠準確核算產(chǎn)品中符合歐盟原產(chǎn)成分的比例，備齊合同、對賬單等證明文件，以應對歐盟及其成員國的公共采購項目投標合規(guī)審查。針對能源密集型產(chǎn)品的低碳要求，企業(yè)應盡早開展碳足跡核算與認證，優(yōu)化生產(chǎn)流程降低碳排放，確保符合歐盟公共采購中的低碳標準。
三是深化技術(shù)創(chuàng)新與合作。歐洲市場競爭焦點正從價格轉(zhuǎn)向性能、可靠性和數(shù)字化能力，企業(yè)需加大在高端材料、功率電子、智能運維等領(lǐng)域的研發(fā)投入，通過技術(shù)領(lǐng)先而非單一成本領(lǐng)先來鞏固全球地位。與此同時，企業(yè)應利用IAA對低碳技術(shù)的政策傾斜，將自身在清潔能源、儲能等領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢與歐盟低碳目標相結(jié)合，在充分保護自身核心技術(shù)的前提下，通過技術(shù)許可、聯(lián)合研發(fā)等方式實現(xiàn)互利共贏，降低保護主義壁壘沖擊。
四是提升合規(guī)與治理能力。對于有能力、有預算的企業(yè)，應組建熟悉歐盟法律與產(chǎn)業(yè)政策的專業(yè)團隊，對內(nèi)提升企業(yè)運營透明度與數(shù)據(jù)披露能力，建立完善的合規(guī)管理體系；對外持續(xù)跟蹤IAA及其實施細則的出臺情況，制定針對性合規(guī)方案，提前做好申報準備，確保提交數(shù)據(jù)的一致性與準確性。若遭遇不公平待遇或歧視性審查，企業(yè)可積極聯(lián)系行業(yè)協(xié)會、歐盟本土合作伙伴等，通過法律途徑維護自身權(quán)益，必要時尋求政府層面的外交支持。
總而言之，IAA的出臺標志著歐盟以戰(zhàn)略自主和經(jīng)濟安全為核心的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型已成定局。這在短期內(nèi)給中國企業(yè)帶來市場準入、合規(guī)成本、投資模式等方面的多重挑戰(zhàn)，但也倒逼企業(yè)加速轉(zhuǎn)型升級。對中國企業(yè)而言，歐盟市場的競爭將不再是單純的產(chǎn)品與價格競爭，而是合規(guī)能力、本地化運營能力、技術(shù)創(chuàng)新能力與產(chǎn)業(yè)鏈整合能力的綜合競爭。因此，中國企業(yè)需要積極適應歐盟產(chǎn)業(yè)政策新邏輯，通過優(yōu)化戰(zhàn)略布局、強化本地合作、深化技術(shù)創(chuàng)新、提升合規(guī)水平，在不確定性中構(gòu)建確定性，成為真正具備全球競爭力的企業(yè)。
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