歐盟《工業加速器法案》對中國企業影響幾何
2026年04月14日 09:49 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 趙東鋒 趙鑫臻 李儀
在地緣政治變局與全球產業鏈重構的背景下，歐盟產業政策正經歷從“防御型監管”向“安全優先干預型治理”的深刻轉型。2026年3月4日，歐盟委員會發布《工業加速器法案》（Industrial Accelerator Act，以下簡稱IAA）立法提案草案。雖然IAA仍處于立法初期階段，但已清晰釋放出歐盟以戰略自主、經濟安全為核心的產業治理新邏輯。歐盟通過公共采購傾斜、外資準入限制、技術轉讓強制等政策工具，旨在重塑市場競爭秩序、規避外部風險并推動本土制造能力重建。筆者認為，這將對全球產業鏈格局尤其是中國企業產生深遠影響。本文將從立法背景、核心內容、對中國企業影響及應對措施四個方面進行深入剖析，以期為中國企業更好地走出去提供參考。
IAA立法背景與目標
一是歐盟再工業化訴求迫切。2000年到2024年間，歐盟制造業在GDP中的占比下滑至14.3%，顯著低于歐盟的長期戰略目標。IAA第2條明確提出，到2035年歐盟制造業增加值占GDP的比重須提升至20%。這一目標既體現了歐盟對再工業化的政策焦慮，也反映出其在關鍵產業鏈上降低外部依賴的迫切性。俄烏沖突后，歐盟工業能源成本飆升，工業電價從0.08歐元/千瓦時升至0.15歐元/千瓦時，天然氣價格達到美國的8倍、中國的10倍；疊加美國《通脹削減法案》的虹吸效應，歐洲企業正系統性將電池、電機、高端鋼材等核心產能轉移至海外，進一步加劇了歐盟制造業的衰退壓力。
二是歐盟供應鏈安全承壓。全球綠色轉型加速推進，歐盟在電動汽車、電池、光伏等新興戰略領域面臨來自中國等國家的激烈競爭，供應鏈對外依賴過重成為制約其產業自主能力的關鍵短板。數據顯示，歐洲約半數汽車零部件供應商計劃縮減在歐盟本土的生產規模。這不僅加劇了歐盟境內就業崗位流失風險，更加大了歐盟產業鏈外遷壓力。與此同時，中國在電池、光伏、電動汽車、關鍵原材料四大行業的全球產能占比均超過40%，形成壓倒性規模優勢。這讓歐盟在產業競爭中感受到強烈危機，急需通過制度性手段重塑競爭格局。
三是歐盟強化戰略自主。2024年上半年，歐盟先后通過《關鍵原材料法案》和《凈零工業法案》，分別聚焦關鍵原材料供應安全和本土凈零技術制造。IAA的出臺進一步補齊了政策拼圖，通過公共采購、外資準入、產業集群等多重工具，與前兩項法案共同構建起系統性的產業保護體系。這一系列政策協同發力，標志著歐盟徹底告別了長期恪守的競爭中性原則，轉向以戰略自主、供應鏈安全和產業韌性為核心的新干預主義產業政策。
四是歐盟內部立場分歧顯著。盡管IAA方向明確，但歐盟內部對其爭議激烈。德國、荷蘭等21國聯合抵制，認為保護主義將妨礙歐洲企業獲取全球尖端技術，并促使投資撤離歐盟。德國產業界批評IAA存在嚴重缺陷，認為歐洲工業面臨的核心挑戰是能源成本高和監管環境復雜，而非缺少產業保護。
從區域立場看，出口導向型的北歐國家在風電等領域有深厚產業基礎，傾向于支持提高市場準入門檻；南歐國家產業鏈基礎薄弱，擔心監管成本削弱項目回報率；東歐國家則將能源安全與開發速度置于優先位置，反對限制外部供應鏈。這種多層次分歧意味著IAA在后續歐洲議會和歐盟理事會審議，以及三方會談（歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會之間的非正式會議）階段，仍可能出現實質性調整。
IAA核心內容解析
——公共采購規則重構：設置“歐盟原產+低碳”雙重門檻。歐盟每年公共采購市場規模超2萬億歐元，占GDP的14%，IAA將公共采購作為撬動產業轉型的核心杠桿，通過附加強制性標準大幅提升戰略領域采購準入門檻。
一是歐盟原產要求。歐盟原產要求包括產品、材料等產自歐盟國家，以及被視為產自歐盟的產品、材料等。根據IAA第8條規定，如果產品、材料等來自與歐盟簽訂了自由貿易協定或關稅同盟的國家，或世貿組織《政府采購協定》的締約國，將被視為原產于歐盟。
未與歐盟締結相關國際協議的國家（如中國、巴西、印度等）的供應商，將被系統性地排除在歐盟鋼鐵、混凝土、砂漿、鋁材、新能源車公共采購項目之外。尤為嚴苛的是，該限制不僅適用于第三國企業本身，而且延伸至其在歐盟注冊的子公司，徹底封堵了通過本地注冊規避限制的傳統路徑。
二是低碳要求及行業具體標準。歐盟低碳要求主要針對能源密集型工業、汽車工業和凈零排放技術三大領域。自2029年1月1日起，在歐盟成員國公共采購中，民用建筑、基礎設施和機動車輛所用鋼材需至少25%為低碳，所用混凝土和砂漿（含生產原料）需至少5%為低碳且歐盟原產，所用鋁材需至少25%為低碳且歐盟原產。
歐盟成員國境內公共采購的純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車需滿足多重要求。第一，整車組裝環節在歐盟境內；第二，汽車零部件（不含電池組）的歐盟原產比例不低于70%；第三，汽車動力電池至少3個關鍵部件為歐盟原產；第四，汽車動力電池的陰極活性物質和電池管理系統為歐盟原產；第五，在汽車電傳組件整體出廠價格中，歐盟原產的電傳組件出廠價格占比不低于50%；第六，在汽車電動系統的出廠價格中，歐盟原產的電動系統出廠價格占比不低于50%。歐盟委員會建議，IAA生效滿3年時再適用前述第四、五、六項要求。
——外資準入限制：瞄準四大戰略產業，設置多重獲批條件。在外商投資領域，IAA的矛頭直指電池產業、新能源汽車、光伏產業和關鍵原材料四大領域。若外商投資項目的投資額超過1億歐元，且第三國投資者母國在全球的相應產能占比超過40%，則外國投資者首先需要取得歐盟成員國投資主管部門的批準。
一是外商投資項目應符合的條件。外國投資者向歐盟成員國投資主管部門申請外商投資項目許可時，投資主管部門應審核外國投資者及其在歐盟境內設立的子公司是否至少具備以下六項條件中的四項：
條件一：外國投資者直接或通過其歐盟主體擁有的股權、投票權或其他所有者權益不超過49%。
條件二：外國投資者與一個或多個歐盟主體設立合資公司的，股權、投票權或其他所有者權益不超過49%，且合資公司應有歐盟主體參與管理、技術轉讓等制度。
條件三：外國投資者與歐盟主體簽訂知識產權和商業秘密的許可協議，使后者在經濟活動中可以使用這些知識產權和商業秘密。歐盟主體在外商投資前已有的知識產權和資產應完全且排他的歸屬于歐盟主體。外國投資者在歐盟投資過程中開發的知識產權應由外國投資者和歐盟主體共同享有。
條件四：外國投資者每年在歐盟境內的直接研發投入不少于其從歐盟境內取得收入的1%。
條件五：外國投資者雇用的歐盟籍員工不低于50%，且必須提供必要培訓。如果外國投資者或歐盟境內項目獲得政府資金，應在隨后的5年內不削減歐盟籍員工數量。
條件六：外國投資者應加強從歐盟供應鏈的采購，且該采購比例應至少達到30%。
如果一個外商投資項目位于多個歐盟成員國，外國投資者需要向每個成員國的投資主管部門申請許可。如果這些成員國之間就審查、批準或監管無法達成一致，歐盟委員會有權介入。
二是外商投資項目的審批和事中監管。投資主管部門對外國投資者的申報書進行初步審查的時限為30天（可延長15天）。初審通過后，投資主管部門應將外國投資者的申報書提交給歐盟委員會。歐盟委員會收到申報書后30天內簽發意見，確定該項目是否屬于受IAA規制的外商投資項目，以及投資主管部門是否應批準該項目。歐盟委員會自行決定是否公布這類意見。
投資主管部門收到歐盟意見或前述30天期限屆滿后，應在隨后的60天內作出是否批準的決定，并在隨后的3天內將該決定通知歐盟委員會。歐盟委員會若認為該項目對歐盟市場有重大影響或重大戰略意義、可能影響多個成員國經濟、可能威脅歐盟戰略產業及其價值鏈的供應安全、可能對多個成員國的環境產生負面影響，則可以對投資主管部門的決定進行評估。此外，其他成員國也可以具體的外商投資項目對該國有重大影響為由，要求歐盟委員會評估成員國投資主管部門的決定。需要注意的是，如果某外商投資項目的金額超過10億歐元，則歐盟委員會必須評估成員國投資主管部門的決定。
外商投資項目被批準后，成員國投資主管部門仍然要進行事中監管，并根據歐盟委員會的要求定期提交合規報告。如果外國投資者存在不合規情況，則成員國投資主管部門或歐盟委員會可處以罰款。若外國投資者為企業，則罰款不低于其在歐盟境內日均流水的5%；若外國投資者為個人，則罰款不低于其投資價值的5%。
對中國企業的影響
一是歐盟公共采購市場準入受阻。IAA生效后，“歐盟制造優先”原則落地，未達本地成分要求與低碳標準的中國產品將被排除在歐盟2萬億歐元公共采購市場之外，這無疑會沖擊中國企業在歐盟的軌道交通、新能源基建、公共交通等大型項目中的投標資格。如果長期被排斥于這一最具確定性、最高附加值的需求池之外，將導致中國企業在歐盟市場的戰略縱深和議價能力持續受損。
二是企業合規成本大幅攀升。IAA生效后，嚴苛的本地成分要求會迫使中國企業重構供應鏈或增加在歐盟的本地采購比例，這將顯著推高中國企業的制造與運營成本。以電動汽車領域為例，中國企業為了滿足70%非電池零部件的歐盟本土含量要求，需投入高昂成本重構本地供應鏈，否則很可能面臨失去歐盟市場準入資格的風險。此外，中國企業還需額外承擔碳足跡認證、合規審核、供應鏈追溯體系建設等成本，綜合成本將大幅上升，中國制造的成本優勢將被逐步稀釋。
三是對歐盟投資的傳統模式遭受沖擊。IAA生效后，涉及戰略行業的中國企業對歐盟投資面臨強制49%股比上限。這意味著中國企業在很大程度上將喪失項目控股權，很難自主決定運營、技術及管理事項，已落地的控股項目也面臨合規整改與資產貶值風險。更嚴峻的是，IAA強制知識產權授權與共享的要求，直接威脅中國企業的核心技術安全，數十年積累的研發成果可能被迫向歐盟轉移。筆者認為，這會削弱中國企業在全球市場的核心競爭力與長期發展主動權。
四是全球布局面臨重構。IAA推動歐盟供應鏈向本地化、區域化轉型，企業單純依賴本土制造的出口模式面臨更高的政策風險。同時，IAA關注投資主體背后的實際控制關系與第三國產能集中度。換言之，企業通過在第三國設立子公司等形式上的安排規避歐盟監管的效果將大幅降低，真正有效的應對路徑只能是生產制造的“實質歐洲化”。
五是歐盟市場的法律與制度不確定性增加。IAA目前面臨的重大爭議之一，是其與世貿組織及歐盟現有自貿協議的兼容性。若歐盟通過IAA將公共資金支持與本地成分要求實質性綁定，IAA很可能被質疑為變相的本地成分要求，引發有關國家在法律與外交層面的反制。此外，根據歐盟中國商會報告，81%的受訪中國企業認為歐盟營商環境“不確定性增高”，43%的中國企業已暫緩或調整對歐盟的投資計劃，63%的中國企業表示其對歐業務已經受到直接或間接影響。IAA的許多關鍵實施細節仍有待歐盟委員會通過后續二級立法予以明確，這給中國企業的合規操作帶來更多不確定性。
中國企業應對建議
IAA目前仍處于歐盟的立法提案階段，后續需經歐洲議會和歐盟理事會審議，樂觀估計IAA會在2027年頒布實施。需要注意的是，IAA采用條例的立法形式，這意味著一旦頒布即立即生效，所有成員國均應遵守。然而，IAA所含具體的強制性規則的生效時間并不相同。例如，汽車行業的規則自IAA生效6個月后開始適用，歐盟在3年后才會進一步收緊歐盟原產要求；能源密集型產業自2029年起實施本地化和低碳比例要求；小型電動汽車整車廠享有12個月合規緩沖期。因此，中國企業可以結合IAA的條款內容、立法形式和具體強制性規則的生效時間，考慮并采取恰當的應對措施。
一是重新評估并優化歐盟市場戰略。現階段，中國企業應審慎評估對歐盟投資的風險與收益。由于IAA尚需審議，擬投資歐盟市場的企業可在此期間加速推進在建項目，力求關鍵投資在IAA生效之前落地。若IAA最終通過，中國企業可借助與歐盟本土企業合資、適當稀釋股權比例等手段滿足外資持股限制，同時通過合資、技術授權等方式創建或加強歐盟本地化生產能力。面對歐洲的準入壁壘，中國企業需要調整全球產能布局策略，在強化中國本土研發和制造能力的同時，加大其他地區（如東南亞、南美等）的產能布局，降低對歐洲市場的依賴程度。
二是強化供應鏈本土化建設。IAA的歐盟原產要求意味著中國企業必須融入歐盟本地供應鏈，因此，企業需要積極發展歐盟本地供應鏈合作伙伴，與當地原材料、零部件供應商建立合作關系，通過技術合作、聯合研發等方式，將部分供應鏈環節嵌入歐盟產業生態。同時，企業應做好自身產品的原產地追溯管理，確保能夠準確核算產品中符合歐盟原產成分的比例，備齊合同、對賬單等證明文件，以應對歐盟及其成員國的公共采購項目投標合規審查。針對能源密集型產品的低碳要求，企業應盡早開展碳足跡核算與認證，優化生產流程降低碳排放，確保符合歐盟公共采購中的低碳標準。
三是深化技術創新與合作。歐洲市場競爭焦點正從價格轉向性能、可靠性和數字化能力，企業需加大在高端材料、功率電子、智能運維等領域的研發投入，通過技術領先而非單一成本領先來鞏固全球地位。與此同時，企業應利用IAA對低碳技術的政策傾斜，將自身在清潔能源、儲能等領域的技術優勢與歐盟低碳目標相結合，在充分保護自身核心技術的前提下，通過技術許可、聯合研發等方式實現互利共贏，降低保護主義壁壘沖擊。
四是提升合規與治理能力。對于有能力、有預算的企業，應組建熟悉歐盟法律與產業政策的專業團隊，對內提升企業運營透明度與數據披露能力，建立完善的合規管理體系；對外持續跟蹤IAA及其實施細則的出臺情況，制定針對性合規方案，提前做好申報準備，確保提交數據的一致性與準確性。若遭遇不公平待遇或歧視性審查，企業可積極聯系行業協會、歐盟本土合作伙伴等，通過法律途徑維護自身權益，必要時尋求政府層面的外交支持。
總而言之，IAA的出臺標志著歐盟以戰略自主和經濟安全為核心的產業政策轉型已成定局。這在短期內給中國企業帶來市場準入、合規成本、投資模式等方面的多重挑戰，但也倒逼企業加速轉型升級。對中國企業而言，歐盟市場的競爭將不再是單純的產品與價格競爭，而是合規能力、本地化運營能力、技術創新能力與產業鏈整合能力的綜合競爭。因此，中國企業需要積極適應歐盟產業政策新邏輯，通過優化戰略布局、強化本地合作、深化技術創新、提升合規水平，在不確定性中構建確定性，成為真正具備全球競爭力的企業。
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